Construcción fuera de ordenación

¿Qué es una construcción fuera de ordenación?

Una construcción fuera de ordenación es una edificación, obra, instalación o uso que no se ajusta a las determinaciones del planeamiento urbanístico vigente y, por tanto, es incompatible con él.

Se trata de una situación en la que existe una discordancia entre la realidad física o funcional del inmueble y la ordenación urbanística aplicable, que puede afectar a distintos aspectos de la construcción, como son la ubicación, la altura, la edificabilidad, la ocupación de la parcela, la distancia a linderos, el uso permitido, la alineación oficial, la protección del suelo o cualquier otra condición urbanística impuesta por el planeamiento.

Cuando una construcción queda fuera de ordenación puede seguir existiendo (salvo que sea incompatible con la ejecución del planeamiento) y, en determinados casos, puede seguir destinándose al uso que ya tenía. Sin embargo, queda sometida a un régimen jurídico especial más restrictivo que el de los inmuebles plenamente conformes con el planeamiento.

¿Dónde se regula el régimen de fuera de ordenación?

El régimen de fuera de ordenación no se regula de forma uniforme en una única norma estatal. Se trata de una materia urbanística que depende, principalmente, de la legislación autonómica y del planeamiento urbanístico municipal.

A nivel estatal, el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, contiene reglas básicas sobre el estatuto de la propiedad del suelo, situaciones básicas del suelo, actuaciones urbanísticas, valoraciones y deberes vinculados a la edificación y al uso del suelo.

No obstante, la regulación concreta del régimen de fuera de ordenación se encuentra en las leyes urbanísticas de cada comunidad autónoma y en los instrumentos de planeamiento aprobados por los ayuntamientos, como el plan general de ordenación urbana o la figura equivalente que corresponda.

¿Qué causas pueden provocar la situación de fuera de ordenación?

La situación de fuera de ordenación puede tener distintas causas, según se haya originado desde el primer momento o sea consecuencia de una situación sobrevenida:

Situación de fuera de ordenación desde el origen

La situación originaria se produce cuando la construcción ya era incompatible con el planeamiento desde el momento en que se edificó.

Puede ocurrir, por ejemplo, si se superó la edificabilidad autorizada, no se ajustó a los usos permitidos, no se respetó la distancia a linderos, o bien la edificación tiene más plantas de las permitidas, está en suelo no urbanizable o no respeta la estética obligatoria para esa zona, entre otros motivos.

Situación sobrevenida de fuera de ordenación

La situación sobrevenida se produce cuando una construcción fue ejecutada legalmente conforme al planeamiento vigente en el momento de su construcción, pero queda posteriormente fuera de ordenación por la aprobación de un nuevo instrumento urbanístico o la modificación del existente que la hace incompatible, por ejemplo, si la nueva norma establece un límite de alturas inferior o prevé para esa ubicación una zona de equipamientos públicos.

Situación de fuera de ordenación desde una ilegalidad urbanística

Por otro lado, una construcción ilegal puede llegar a quedar en una situación equivalente o asimilada a fuera de ordenación cuando ha transcurrido el plazo legal para que la Administración adopte medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística. Por ejemplo, cuando la construcción se realizó sin licencia, o sin ajustarse a sus términos, y se ha superado ya el tiempo disponible para actuar.

Esta circunstancia no convierte la construcción automáticamente en legal, por lo que la edificación persistirá, pero en régimen de fuera de ordenación, por no ajustarse a las normas urbanísticas.

¿Qué modalidades de fuera de ordenación existen?

La legislación urbanística suele distinguir entre distintas modalidades de fuera de ordenación, según el grado de incompatibilidad del inmueble con el planeamiento y según el alcance de las limitaciones que resultan aplicables.

Situación de fuera de ordenación absoluta

La situación de fuera de ordenación absoluta se produce cuando la construcción es totalmente incompatible con el planeamiento vigente.

Suele afectar a edificaciones, instalaciones o usos que el plan urbanístico no pretende conservar, porque resultan contrarios a elementos fundamentales determinados por la ordenación. Puede ocurrir, por ejemplo, cuando el inmueble ocupa suelo destinado a sistemas generales, viales, zonas verdes, espacios libres, dotaciones públicas o ámbitos en los que el planeamiento prevé su desaparición.

Situación de fuera de ordenación relativa

La situación de fuera de ordenación relativa se produce cuando la construcción presenta una incompatibilidad parcial con el planeamiento, pero no contradice de forma tan intensa lo establecido en el planeamiento, por lo que este puede admitir su conservación y permitir determinadas actuaciones. Las obras autorizables dependerán de la normativa autonómica y municipal, así como del grado concreto de disconformidad.

Puede tratarse, por ejemplo, de edificaciones que exceden ligeramente la altura permitida, no cumplen alguna distancia actual a linderos o presentan una edificabilidad superior a la actualmente autorizada, pero no ocupan suelo destinado a desaparecer ni impiden de forma esencial la ejecución del planeamiento.

Situación asimilada a fuera de ordenación

La situación asimilada a fuera de ordenación suele referirse a edificaciones ilegales respecto de las que ya no procede ordenar la restauración de la legalidad urbanística por haber transcurrido el plazo legal correspondiente.

En estos casos, la edificación continúa siendo irregular o contraria a la ordenación, pero su situación administrativa queda en cierto modo estabilizada, con posibilidad limitada de uso y mantenimiento.

¿Qué implicaciones tiene que una construcción quede fuera de ordenación?

Que una construcción quede fuera de ordenación tiene consecuencias relevantes para el propietario, para el comprador y para cualquier tercero interesado en financiar, reformar, heredar, vender o explotar el inmueble.

La consecuencia esencial es que el inmueble queda sometido a un régimen urbanístico limitado, en virtud del cual se permite la conservación del inmueble, en algunos casos, pero se limitan las obras y actuaciones que pueden hacerse sobre él.

Obras permitidas

Las obras permitidas dependen del tipo de fuera de ordenación y de la normativa autonómica y municipal aplicable. No obstante, suelen admitirse las actuaciones necesarias para mantener el inmueble en condiciones mínimas, y que tengan por finalidad su conservación ordinaria, la seguridad, salubridad o habitabilidad del inmueble, la reparación de daños, actuaciones de accesibilidad (si la normativa lo permite) o el mantenimiento de su aspecto exterior.

En los supuestos de fuera de ordenación relativa, puede existir un margen mayor para realizar obras de reforma, mejora o adaptación, siempre que no aumenten la disconformidad con el planeamiento o consoliden elementos incompatibles.

Obras prohibidas

Como regla general, y para evitar que estas construcciones se perpetúen (cuando está prevista su desaparición) o aumenten su valor, se prohíben las obras que supongan consolidar, ampliar o intensificar la situación contraria al planeamiento o que incrementen el valor de expropiación.

Entre las actuaciones no permitidas se encuentran la ampliación de superficie construida, la reconstrucción integral de la edificación, la consolidación estructural no permitida, la modernización que incremente el valor expropiatorio, las obras que agraven la incompatibilidad urbanística o la implantación de usos más intensos o no permitidos.

Cambios de uso

En principio, un cambio de uso puede quedar limitado o prohibido si supone intensificar la utilización del inmueble, introducir un uso no compatible con el planeamiento o consolidar una situación contraria a la ordenación vigente. En otros casos, el cambio de uso puede ser posible si no agrava la situación urbanística y si la normativa autonómica y municipal lo permite expresamente por ser compatible con la nueva ordenación.

En general, no obstante, se debe mantener el uso preexistente y no se permiten cambios de uso, aunque el uso pretendido sí estuviera permitido cuando se edificó la construcción.

Limitaciones en la venta

Una construcción fuera de ordenación puede venderse sin restricciones legales y la venta ser inscrita en el Registro de la Propiedad, porque esta situación no impide por sí sola la transmisión de la propiedad.

Sin embargo, tanto las posibilidades de venta como el valor del inmueble pueden verse afectados por su situación urbanística, ya que el comprador adquiere la finca con sus limitaciones, y puede encontrarse con restricciones para reformar, ampliar, rehabilitar, cambiar el uso, obtener determinadas licencias o conseguir financiación, lo que puede condicionar su intención de compra.

Limitaciones en la concesión de una hipoteca

Por último, la situación de fuera de ordenación también puede dificultar la concesión de una hipoteca, aunque no la impide necesariamente. Dependerá de la entidad financiera que deba concederla, que puede entender que el inmueble no constituye una garantía suficiente y rechazar la operación.

La situación de fuera de ordenación implica una operación más arriesgada para el banco, puesto que limita las posibilidades de venta posterior, en caso de tener que ejecutar la hipoteca.

Pérdida de valor

La situación de fuera de ordenación puede reducir el valor de mercado del inmueble, aunque depende de las circunstancias concretas.

En todo caso, una construcción que no puede ampliarse, que solo admite obras de conservación o que puede presentar dificultades para venderse o hipotecarse suele tener un valor inferior al de una construcción plenamente conforme con el planeamiento.

¿Es posible comprar una vivienda fuera de ordenación sin conocer su situación urbanística?

Debido a que la situación de fuera de ordenación no siempre es evidente a simple vista, es posible que una persona compre una vivienda sin conocer su situación urbanística, especialmente si no se ha realizado una revisión previa o si la información facilitada durante la compraventa ha sido incompleta.

Por ello, antes de comprar conviene realizar una comprobación documental y administrativa suficiente. Entre los medios disponibles para hacerlo se encuentran:

• Solicitar una nota simple registral actualizada.
• Comprobar la descripción catastral.
• Revisar la licencia de obras y la licencia de primera ocupación, si existen.
• Solicitar un certificado urbanístico municipal.
• Consultar el planeamiento aplicable a la parcela.
• Verificar si existen expedientes de disciplina urbanística.
• Comprobar si hay órdenes de ejecución, sanciones o procedimientos pendientes.
• Revisar la escritura de obra nueva y su correspondencia con la realidad física.
• Encargar un informe técnico o jurídico urbanístico antes de firmar.

Por otro lado, el artículo 27.2.a) del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, de aplicación estatal, impone al vendedor la obligación de facilitar información sobre la situación urbanística de un terreno y sobre la existencia en él de construcciones fuera de ordenación, aunque en la práctica pueden producirse ventas en las que el comprador no recibe información completa o no detecta la situación hasta después de la adquisición.

¿Qué puede hacer el comprador en este caso?

Si el comprador descubre después de la compraventa que la vivienda está fuera de ordenación, debe analizarse qué información se facilitó antes de comprar, qué documentos se entregaron, si el vendedor conocía o debía conocer la situación y qué efecto real tiene esa circunstancia sobre el uso o valor del inmueble.

En función del caso, el comprador puede optar por las siguientes acciones:

• Solicitar la rescisión del contrato en el plazo de 4 años desde la venta, con la indemnización correspondiente, si el vendedor ha incumplido su obligación de información.
• Reclamar al vendedor el saneamiento de los vicios ocultos, en el plazo de 6 meses desde la entrega, y siempre que se cumplan las condiciones que establece la ley: que la situación de fuera de ordenación fuera desconocida y no fácilmente detectable por el comprador, que se tratara de una circunstancia preexistente al momento de la compraventa y que el problema sea grave, de modo que el comprador no habría comprado de haberlo conocido o, al menos, no al precio que pagó. En ese caso, el comprador podrá ejercitar:
  • La acción redhibitoria, por la que solicita la rescisión del contrato y, si el vendedor obró de mala fe, una indemnización por daños y perjuicios.
  • La acción quanti minoris, por la que solicita una rebaja proporcional en el precio basada en informes periciales.

La acción concreta dependerá de las circunstancias. No es lo mismo una limitación leve, que no impide el uso residencial ni afecta de forma relevante al valor, que una situación grave que impide obtener licencias, limita toda reforma, reduce sustancialmente el valor de la vivienda o expone al comprador a riesgos administrativos.

Por ello, antes de reclamar conviene determinar si la situación de fuera de ordenación era conocida, si podía detectarse con una diligencia ordinaria, si fue ocultada, si consta documentalmente y si tiene entidad suficiente para alterar las condiciones económicas o jurídicas de la compraventa.