Ejecución subsidiaria

​​Se habla de ejecución subsidiaria cuando existe un acto o medida administrativa que no ha sido cumplida por la persona a quien se le ha impuesto, y entonces la administración pasa a ejecutarla directamente.

Esto puede ocurrir cuando se trata de un acto que no es personalísimo, sino que puede ser ejecutado por otro.

La ejecución la llevará a cabo la propia administración a través de las personas, empresas u organismos que ella determine, recayendo los gastos que esta acarree sobre el patrimonio del obligado.

Regulación de la ejecución subsidiaria

La ejecución subsidiaria por parte de la administración se encuentra regulada en los artículos 100 y 102 del capítulo VII (“Ejecución”) de la Ley 39/2015 del 1 de octubre, sobre Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio.

b) Ejecución subsidiaria.

c) Multa coercitiva.

d) Compulsión sobre las personas.

Artículo 100.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

De acuerdo con esta regulación, una tercera persona, distinta del sujeto obligado, cumplirá con lo dispuesto en el acto administrativo, por mandato de la Administración. Esto solo es posible cuando la acción puede ser ejecutada por otra persona, es decir, que las características e identidad del sujeto son irrelevantes para poder llevarla a cabo.

Los gastos y costes por daños y perjuicios que haya podido sufrir la administración por no haberse ejecutado el acto administrativo que ha sido decretado, correrán por cuenta del obligado. Para que esto se haga efectivo, se llevará a cabo un procedimiento de apremio de la persona obligada.

El importe de la ejecución puede cancelarse de manera provisional y previa a la ejecución, quedando a reserva de la ejecución definitiva.

1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.

2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado.

3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.

Artículo 102 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

Características de la ejecución subsidiaria

La ejecución subsidiaria no requiere, a diferencia de las multas coercitivas o la compulsión personal, de obtener una previa autorización legal, ya que no impone ninguna obligación adicional a la que ya estaba definida en la medida administrativa. Se considera que es una medida coercitiva, que la hace cumplir de manera forzosa.

El proceso que debe cumplirse es el siguiente:

• Debe notificarse y publicarse de manera adecuada el acto administrativo que sirve de título ejecutivo para la acción.
• Debe identificarse y darse a conocer la situación de incumplimiento de la medida administrativa por parte de la persona obligada.
• Se necesita el apercibimiento previo, es decir, la persona que no está cumpliendo con la obligación, debe recibir la advertencia debida sobre la incorrección de su conducta y las consecuencias que esta puede acarrear en caso de reincidencia.
• Hay que otorgar un nuevo plazo para que ejecute personalmente la medida que le ha sido impuesta.
• De persistir en el incumplimiento, es preciso notificar el acto de inicio del procedimiento ejecutivo de ejecución subsidiaria por parte de la administración.

¿Cómo se lleva a cabo la ejecución subsidiaria?

La ejecución subsidiaria de una medida puede ser llevada a cabo directamente por la Administración, o puede ser ejecutada por un tercero por mandato de la Administración.

Suele darse prioridad a la ejecución por parte de un tercero, ya que si la va a cumplir directamente la Administración a veces hay limitaciones y retrasos, debido a que la situación deberá ajustarse a las posibilidades y presupuestos recogidos en la Ley de Contratos del Sector Público.

Para evitar esto se recurre a empresas contratistas. Estas se seleccionarán mediante procesos de licitación que se ajustarán a un pliego de especificaciones y condiciones que recogerá las mismas obligaciones a las que está sujeto el administrado que ha recibido la medida administrativa en cuestión.

Con el objetivo de que la cuantía de los gastos de la ejecución de la medida sean razonables y proporcionados, la Administración llevará a cabo el proceso de licitación o concurso de las obras a las que está obligado el sujeto dando importancia tanto al cumplimiento de las especificaciones técnicas como al factor costes.

Existe un tope para los gastos de ejecución, y este es la cuantía que pesaba sobre el administrado desde el inicio cuando se le impuso la medida administrativa. Ocurre que generalmente si el administrado cumple con lo que se le ha determinado en la medida de manera voluntaria e inmediata los costes suelen ser más razonables.

Los gastos que se le imputarán al obligado incluirán la ejecución de la obra propiamente dicha, así como los estudios técnicos preliminares que sean necesarios para la ejecución de la misma. Podrán también imputarse al obligado costos por daños y perjuicios que la Administración considere que ha sufrido por el hecho de que la medida administrativa no se hubiese cumplido de inmediato al momento en que fue emitida.

Principios y garantías en la ejecución subsidiaria

La ejecución subsidiaria por parte de la Administración debe respetar una serie de principios en todo momento:

• Respetar la dignidad y los derechos fundamentales de las personas.
• Se deben respetar los principios de legalidad, tal y como establece el artículo 103 de la Constitución Española.
• El respeto al principio de menor onerosidad del medio que se elija para la ejecución del acto administrativo, tal como lo establece el artículo 96.2 de la LPAC.
• Tiene que respetarse el principio de proporcionalidad (artículo 100 de la LPAC), es decir en ningún momento cabría realizar una acción de ejecución subsidiaria que resultase injustificadamente más cara que la que se exigía al sujeto obligado originariamente.
• Debe respetarse el principio de congruencia, que establece que la Administración debe elegir el medio de ejecución más apropiado para ejecutar la medida administrativa, reduciendo al máximo la discrecionalidad. En cada caso debe evaluarse a fondo la situación, asegurándose de que se está utilizando el medio más apropiado, cumpliendo con las condiciones del caso. Por ejemplo, en el caso de que solo pueda utilizarse una opción, esta debe ser la que se emplee, y si hay alguna forma de ejecución que esté prohibida, esta debe quedar fuera de las opciones que se manejen.
• Debe respetarse el principio formalista, que establece que todos los medios de ejecución forzosa deben ser tramitados a través de los procesos administrativos propios previstos en la LPAC.
• En el caso de que la ejecución de la acción administrativa requiriese el acceso al domicilio del obligado, sea éste persona física o jurídica, debe solicitarse previamente una autorización judicial u obtener el consentimiento expreso del particular.