Potestad sancionadora de la Administración

¿Qué es la potestad sancionadora de la administración?

Las Administraciones Públicas están dotadas por el ordenamiento jurídico de potestades administrativas que les permiten desarrollar y participar en las actuaciones que afectan a los ciudadanos, con el fin de satisfacer el interés general.

En concreto, uno de esos poderes jurídicos que ostentan las Administraciones es la potestad sancionadora de la Administración. La cual es la potestad que ostenta ésta para imponer sanciones a los ciudadanos por la comisión de infracciones administrativas siempre que estén estipuladas como tales en la ley y de acuerdo con un procedimiento legalmente establecido.

Esta potestad de la Administración se recoge en el artículo 25 de la Constitución Española, cuando en base al principio de legalidad dispone que "nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento" y se reafirma en el apartado 3 de ese mismo artículo expresando que "la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad".

1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

[...]

3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad.

Artículo 25 de la Constitución Española

Si se analizan dichos apartados se puede extraer que la Administración civil aunque no pueda imponer sanciones que impliquen la privación de la libertad, sí que puede imponer cualquier otro tipo de sanciones, que son las sanciones administrativas.

Principios de la potestad sancionadora

Los principios de la potestad sancionadora se encuentran regulados en el Capítulo III del Título Preliminar de la Ley 40/2015 y son los siguientes:

Principio de legalidad

El ejercicio que haga la Administración Pública en base a la potestad sancionadora debe estar marcado por el respecto al principio de legalidad.

El artículo 25 de la Ley 40/2015 dispone que la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley. Con ello, se viene a recordar que para que la Administración pueda imponer sanciones, éstas deben venir estipuladas en una norma legal, es decir, han de ser las normas con rango de ley las encargadas de establecer la actividad sujeta a sanción y los elementos esenciales de la misma.

El ejercicio de esta potestad corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.

1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.

[...]

Artículo 25 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público

Principio de irretroactividad

El fundamento de este principio radica en el artículo 9.3 de la Constitución Española en donde se garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Artículo 9.3 de la Constitución Española

En particular y en base a lo dispuesto en la Constitución, el artículo 26 de la Ley 40/2015 defiende que se deben aplicar aquellas disposiciones sancionadoras que estén vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.

Asimismo, las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor.

La retroactividad de las normas desfavorables se aplican incluso a aquellas que están pendientes de cumplirse, pero no a aquellas que ya se han cumplido, como por ejemplo, una sanción económica en la que el sancionado ya ha efectuado el pago.

1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.

2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.

Artículo 26 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público

Principio de tipicidad

Con el principio de tipicidad se consagra el deber de que las infracciones administrativas deben venir recogidas en una norma con rango legal, se trata de un principio que va hilado con el de legalidad.

En particular, el artículo 27 de la Ley 40/2015 defiende que solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local.

1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

Artículo 27 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público

El principio de tipicidad destaca en el ámbito de las sanciones al disponer que únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.

De ello se extrae la necesidad de que las sanciones estén predeterminadas en una norma previa en donde se estipulen las conductas y las posibles sanciones a las mismas.

Asimismo, hay que mencionar que las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

Por último, mencionar que las normas definidoras de las sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica, es decir, no podrán aplicarse a supuestos que no se hayan previsto en ellas, independientemente que tengan una razón idéntica.

Principio de responsabilidad

El principio de responsabilidad exige que para poder ser sancionado debe tratarse de personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.

1. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.

Artículo 28.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público

Para que un sujeto de los mencionados en el párrafo anterior sea sancionado debe concurrir culpa, ya sea por dolo o por negligencia, sin embargo lo que no cabe es sancionar a una determinada persona sin que concurra previamente culpa por simple responsabilidad objetiva.

Asimismo, no solo pueden ser culpables los autores de los hechos, sino que también puede recaer culpabilidad en varias personas cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley corresponda a varias personas conjuntamente, en cuyo caso responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. Cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en función del grado de participación de cada responsable.

3. Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable

Artículo 28.3 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público

Así las cosas, también puede ocurrir la extensión de la responsabilidad de los actos a aquellos sujetos que tengan la obligación o el deber de no permitir que otras personas cometan las infracciones. Por ello, el artículo 28.4 de la Ley 40/2015 expresa que las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación.

4. Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación. Asimismo, podrán prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas.

Artículo 28.4 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público

Asimismo, podrán prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas. Un ejemplo de ello podría ser cuando un menor de edad comete un acto vandálico que conlleve una sanción administrativa, quienes responden son los padres del menor ya que inclumplieron el deber de prevenir que el menor cometiese la infracción.

Asimismo, la exigencia de la responsabilidad por haber cometido la infracción también son compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora.

2. Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Artículo 28.2 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público

Principio de proporcionalidad

El principio de proporcionalidad implica que las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad. La privación de libertad está restringida a los Tribunales en aplicación a la responsabilidad penal, de forma que las Administraciones solo puede imponer sanciones que no impliquen tal carácter.

1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.

Artículo 29.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público

La privación de libertad es el supuesto más restrictivo que tiene el ordenamiento jurídico para sancionar una conducta, aun así, al no disponer de este sistema, en el ámbito administrativo se debe cerciorar que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas. Es decir, se trata de evitar que el infractor salga ganando con la comisión de la infracción, por ejemplo, si cometiendo la infracción tenga un beneficio económico superior a la multa que se le va a imponer.

2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

Artículo 29.2 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público

Con respecto a la imposición de sanciones, se debe observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. En particular, la graduación de la sanción se basa en los siguientes criterios:

1. El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
2. La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
3. La naturaleza de los perjuicios causados.
4. La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.

Atendiendo a estos criterios, existen determinados casos en que cuando existan razones justificadas y se adecue la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior.

Con ello se pretende encontrar un equilibrio entre el daño ocasionado y la sanción a imponer.
Asimismo, cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.

Por último, también será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.

Prescripción

Las sanciones prescriben según lo dispuesto en las leyes que las establezcan, es decir, con carácter general el plazo de prescripción debe venir estipulado en la ley en donde se encuentra regulada la sanción impuesta.

Sin embargo, la Ley 40/2015 prevé el supuesto en que éstas normas no fijen plazos de prescripción, por ello, el artículo 30 de la citada ley establece periodos de prescripción para cada tipo de falta:

• Faltas muy graves: 3 años.
• Faltas graves: 2 años.
• Faltas leves: 1 año.

1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

Artículo 30.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público

Éstos plazos de prescripción comenzarán a contarse desde:

• El día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla. Es decir, si la sanción se ejecuta el día 3 de marzo, el plazo empieza a contar el día 4, no el propio día 3.
• En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.

Cabe destacar que la Ley prevé un caso en que se interrumpe el plazo de prescripción y es con la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de 1 mes por causa no imputable al infractor.

Concurrencia de sanciones

El artículo 31 de la Ley 40/2015 regula de esta manera el principio "non bis in ídem" el cual viene a expresar que no podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

De ello se puede extraer que en ningún caso se puede imponer una sanción administrativa, cuando ya exista una resolución penal que declara no probados unos hechos, siempre y cuando exista identidad de sujetos, hechos y fundamento.

1. No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

Artículo 31.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público

En el ámbito administrativo, se viene a evitar que un determinado caso que ya se ha establecido, se vuelva a tramitar y se llegue a una conclusión distinta, es decir, evitar las duplicidades.

También dispone en su apartado 2 la regla para el caso en que un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción.

2. Cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción

Artículo 31.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público